УДК 342.97

КОНТРОЛЬ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПОРЯДКА РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН КОММЕРЧЕСКИМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ
 2017 г. М.Е. Гущев, И.В. Ильин

Академия Следственного комитета Российской Федерации, Н. Новгород

gmaksim6@gmail.com

Поступила в редакцию 01.09.2016

18 июля 2012 года Конституционный Суд Российской Федерации вынес постановление № 19-П. Предметом рассмотрения Конституционного Суда явилась возможность распространить требования Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» на обращения юридических лиц, а также на обращения граждан в организации, не являющиеся органами государственной власти и органами местного самоуправления. Последовавшие за этим постановлением изменения в федеральное законодательство закрепили изложенную Конституционным Судом правовую позицию, а также распространили действие ст. 5.59 КоАП РФ на организации. В настоящей статье предпринята попытка проанализировать понятие «публично значимых функций», являющееся ключевым при решении вопроса о привлечении коммерческой организации к административной ответственности, а такжерассмотреть судебную практику по данному вопросу.

Ключевые слова: публичнозначимыефункции, обращенияграждан, административнаяответственность.

Всоответствии сост. 33 КонституцииРоссийской Федерации граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственныеорганыиорганыместногосамоуправления.

Это право является важным признаком правового государства, позволяющим гражданам получать интересующую их информацию и, в конечном итоге, участвовать в управлении страной. Реализации его посвящен Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращенийгражданРоссийскойФедерации».

Признавая важность права на обращение, законодатель установил в статье 5.59 КоАП РФ административную ответственность за нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций.

Согласно ст. 28.4 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.59, возбуждаются прокурором, в том числе при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории РоссийскойФедерации.

Однако при осуществлении такого надзора, ввиду наличия правового пробела, зачастую возникают коллизии, ведущие к необоснованному вмешательству в деятельность коммерческих организаций и неэффективному использованию ресурсов государственного органа.

В этой связи следует еще раз обратиться к понятию «публично значимые функции», возникшему в законе после вынесения Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2012 № 19-П. Само появление этого термина, по мнению Э.В. Талапиной, «свидетельствует о недостаточной проработанности закона, но в еще большей степени о значительном системном пробеле в понимании современного государственного управления и недостаточном отражении этого понимания в законодательстве» [1].

Т.В. Занин, анализируя работу прокуратуры Волгоградской области, приходит к выводу, что «публично значимой функцией является осуществление полномочий, экономически и социально важных для населения, принятие решений, обязательных для исполнения лицами, к которым они обращены либо в отношении которых они реализуются, уполномоченными на это юридическими лицами, их структурными подразделениями и индивидуальными предпринимателями», а организации, выполняющие эти функции, осуществляют деятельность «правомочно, т.е. в соответствии с законодательно определенными полномочиями; публично, т.е. открыто для широкого круга лиц; принимаемые ими решения обязательны для исполнения лицами, которым они адресованы либо в отношении которых они приняты, и имеют экономическую и социальную значимость» [2].

Оценив предпринятую автором попытку, нельзя, однако, признать такое определение удовлетворительным.

Значимую работу, заслуживающую внимания, провел В.Ю. Синюгин, определяя административно-правовой статус субъектов, осуществляющих публично значимые функции, он констатирует, что в юридической литературе общепризнанное определение публично значимых функций, равно как и лиц, осуществляющих публично значимые функции, не сформулировано. Анализируя мнения различных авторов, В.Ю. Синюгин высказывает мысль о том, что определение публичных функций исключительно через категорию общественного (публичного) интереса нецелесообразно. Автор указывает, что «общественно полезный характер деятельности является слишком неопределенным понятием, вкоторомотсутствуетобщепризнанное и понятное содержание, что не позволяет включать его в число признаков организаций, осуществляющих публично значимые функции». В заключение В.Ю. Синюгин приводит ряд признаков, каковыми, по мнению автора, должна обладать организация, осуществляющая публично значимыефункции. Книмотносятся:

Создание их государством или установление усложнённого механизма наделения их правоспособностью;
Цели деятельности, основные функции и иные основы правового статуса такой организации либо их вида должны быть установлены нормативным правовым актом;
Такие организации (представители таких организаций) должны иметь право совершать действия по управлению (реализовывать управленческие функции) в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них, т.е. осуществлять администрирование;
Правоспособность таких организаций должна предопределяться целью реализации (содействия реализации) прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Право заниматься иной деятельностью должно принадлежать таким организациям лишь в той части, в которой это соответствует основной цели.

Нельзя не согласиться и с мнением автора о том, что «если правовой нормой предусмотрена обязанность организации вступить в правоотношения с иными лицами или обязанность иных лиц вступить в правоотношения с такой организацией либо любой иной организацией того же вида, можно с уверенностью утверждать, что такая организация осуществляет публично значимыефункции» [3].

К схожим выводам приходит и авторский коллектив под руководством С.А. Авакьяна. оценивая Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2012 № 19-П: «В данном деле Суд оценивал конституционность отдельных положений Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", в частности ч. 1 ст. 1 ич. 1 ст. 2, в соответствии с которыми действие закона распространяется на обращения, направляемые в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Необходимо было определить, включаются ли в число лиц, на которых возлагается обязанность рассматривать соответствующие обращения, субъекты, не входящие в систему органов публичной власти. Суд еще раз подтвердил свою правовую позицию о том, что отдельные публично значимые функции могут быть возложены законодателем на субъекты, не относящиеся к системе публичной власти. Поскольку характер деятельности отдельных организаций может иметь публично-правовое значение, федеральный законодатель вправе возложить на определенные категории организаций в качестве условия осуществления ими публично значимых функций обязанность рассматривать обращения гражданиихобъединений» [4].

Указанное позволяет определить рамки применения закона № 59-ФЗ и избежать необоснованного вмешательства в деятельность коммерческих организаций, под его действие не подпадающих.

Сам Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая жалобы и обращения указывал, что отдельные публично значимые функции могут выполняться нотариусами, нотариальными палатами, адвокатами, саморегулируемыми организациями, политическими партиями, коммерческими банками, принявшими на себя обязательство по обеспечению государственной финансовой поддержки из средств специального бюджетного фонда организаций агропромышленного комплекса путем их льготного кредитования, аудиторскими организациями, действующими официально в качестве независимой контрольно-ревизионной (надзорной) инстанциив силу закона по уполномочию государства, избирательными комиссиями, третейскими судами и аттестационнымикомиссиями [5].

В Постановлении № 19-П Конституционный Суд Российской Федерации указывает на возможность федерального законодателя «возложить на определенные категории организаций в качестве условия осуществления ими публично значимых функций обязанность рассматривать обращения граждан и их объединений» при

Контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений граждан коммерческими организациями 119

этом отмечая, что как «сама эта обязанность, так и порядок рассмотрения должны быть установлены законодателем четко и определенно».

Конституционный суд полагает, что обязанности по рассмотрению обращений граждан в соответствии с Федеральным законом № 59-ФЗ могут быть возложены на государственные и муниципальные учреждения, государственные и муниципальные предприятия и на другие организации, деятельность которых не может рассматриваться в отрыве от публичных функций создавшего их публичного образования (выд. авторами).

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации выразил свое представление о пределах действия закона и уступил инициативу законодателю.

В отсутствие нормативного определения круга организаций, выполняющих публичные функции, прокуратура склонна расширительно трактовать это понятие. В практике прокуроров имеют место случаи вынесения постановлений о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.59 КоАП РФ в отношении управляющих компаний, организаций, оказывающих коммунальные услуги, поставляющих электроэнергию, атакжекоммерческихбанков.

По поводу управляющих компаний и организаций коммунального блока прокурорская и судебная практика складывается неоднозначно. Например, на сайте Костромского районного суда Костромской области размещен материал, прямо указывающий на необходимость применения требований Федерального закона № 59ФЗ и, как следствие, положений ст. 5.59 КоАП РФ к управляющим организациям и их руководителям [6]. Аналогичной позиции придерживается и прокуратура Республики Крым, вынося постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.59 КоАП РФ, в отношении ООО «Управление межрайонногоэкологическогосервиса» [7].

Случаи прекращения производств об административных правонарушениях редки. Например, Кировским районным судом г. Перми отменено постановление мирового судьи о привлечении к ответственности технического директора ООО «УК «Гарант» по ст. 5.59 КоАП РФ. Мотивируя принятое решение, суд указал, что ООО «УК «Гарант» является коммерческой организацией, действует на основании гражданско-правовых договоров, заключенных с собственниками помещений многоквартирных домов, что, по мнению суда, ограничивает круг лиц, имеющих возможность вступить в отношения с обществом, в связи с чем не является организацией, выполняющей публичные функции [8].

Аналогичное решение принял и Нижегородский областной суд Постановлением от 05.05.2016 г., отменив постановление мирового судьи, и решение районного суда г. Н. Новгорода о привлечении к ответственности генерального директора по работе с населением ОАО «Домоуправляющая компанияКанавинскогорайона» [9].

Иным образом ситуация складывается с привлечением к ответственности коммерческих банков, где подавляющее большинство судебных решений выносится в пользу банков, не исполняющих, по мнению суда, публичных функций.

26 февраля2016 годаКировскийрайонныйсуд г. Казани согласился с выводами мирового судьи об отсутствии события административного правонарушения при рассмотрении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.59 КоАП РФ, в отношении начальника Управления розничного маркетинга департамента розничного бизнеса ПАО «Ак Барс» Банк. Суд указал, что Банк не осуществлял публично значимых функций, поскольку обращение гражданина в банк было связано с конкретным гражданскоправовым спором между субъектами гражданскоправовыхотношений [10].

Заслуживает внимания позиция прокуратуры Тверской области и судебной коллегии по административным делам Тверского областного суда, изложенная в апелляционном определении от 02.03.2016 г. Так, представитель прокуратуры области пояснил, что «Федеральный закон № 59-ФЗ своё действие на коммерческие организации, каковой в частности является ПАО «Сбербанк России», не распространяет». Суд же довод апелляционной жалобы о том, что «поскольку на Сбербанк возложена публично значимая функция по исполнению поручений на перечисление налогов и сборов, то к нему подлежит применению Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года № 59ФЗ», отклонил как ошибочный. Судебная коллегия пояснила: «Как усматривается Уставом Публичного акционерного общества «Сбербанк России», ПАО «Сбербанк России» является коммерческой организацией, основной целью которой является получение прибыли при осуществлении деятельности в соответствии с законодательством РФ, в том числе при осуществлении банковских операций (п. 1.7), банк не отвечаетпо обязательствам государстваи его органов (п. 1.13), банк и его филиалы независимы от органов государственной власти и местного самоуправления при принятии ими решений; органы законодательной и исполнительной власти и органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность Банка, за исключением случаев, предусмотренных федеральнымизаконами (п. 1.16).

Как правильно указано судом, прокурор не может вмешиваться в деятельность ПАО «Сбербанк России» как самостоятельного субъекта права, поскольку обязание рассматривать обращения граждан и их объединений применительно к организациям, не входящим в систему органов публичной власти, означает ограничениеправ исвобод общества» [11].

Указанная позиция в отношении коммерческих банков поддерживается и мировыми судьями различных регионов России. Например, Постановлением мирового суда участка № 5 Советского района города Нижнего Новгорода от 16.06.2016 г. в связи с отсутствием состава административного правонарушения прекращено производство по делу об административном правонарушении, возбужденном на основании постановления прокурора, вынесенного в отношении работника ПАО Сбербанк [12].

Таким образом, очевидна острая необходимость конкретизации круга лиц, подпадающих под действие Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ. Законодателю предстоит проделать кропотливую работу по ликвидации правового вакуума во избежание неверного истолкования норм закона правоприменителем и необоснованного вмешательства государства в деятельность коммерческих организаций, с учетом судебной практики, свидетельствующей о неверном направлении политики, избранной органом контроля.

Список литературы

  1. Талапина Э.В. Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект). М.: ИД «Юриспруденция», 2015.

  2. Занин Т.В. Проблемы соотношения положений ст. 5.59 КоАП РФ и понятия «публично значимые функции» // Криминалистъ. № 2 (15). 2014. С. 77–79.

  3. Синюгин В.Ю. Административно-правовой статус субъектов, осуществляющих публично значимые функции // Вестник Омского университета. Серия «Право». Выпуск № 2 (39). 2014. С. 81–85.

  4. Современные проблемы организации публичной власти: Монография / Рук. авторского колл. и отв. редактор – д.ю.н., профессор С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014.

  5. Храмцовская Н.А. Расширение сферы применения Закона об обращениях граждан // Делопроизводство и документооборот на предприятии. № 7. 2013. С. 16–23.

  6. Ответственность руководителя управляющей компании за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан. http://kostromskoy.kst.sudrf.ru/ modules.php?did=36&name=press_dep&op=3 (дата обращения 06.07.2016).

  7. Постановление Сакского районного суда Республики Крым от 09.03.2016 г. № 5-291/2016.

  8. Решение Кировского районного суда г. Перми от 26.03.2015 г. № 11-103/2015.

  9. Постановление Нижегородского областного суда от 05.05.2016 № 4а-620/2016.

  10. Решение Кировского районного суда г. Казани от 26.02.2016 г. № 12-171/2016.

  11. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Тверского областногосудаот 02.03.2016 г. поделу № 33А-1021/2016.

  12. Постановление мирового суда участка № 5 Советского района города Нижнего Новгорода от 16.06.2016 г. № 5-341/16.

MONITORING THE COMPLIANCE WITH THE PROCEDURES FOR EXAMINING APPEALS AND ADDRESSES FROM CITIZENS BY COMMERCIAL ORGANIZATIONS

M.E. Gushchev, I.V. Ilyin

On July 18, 2012, the Constitutional Court of the Russian Federation issued resolution No. 19-P. This resolution provided for the possibility to apply the Federal Law of May 2, 2006 No. 59-FZ «On procedures for examining appeals and addresses from citizens of the Russian Federation» to legal entities' appeals and addresses and to citizens' appeals and addresses to organizations which are not bodies of public authority or local self-government bodies. The subsequent changes in the Federal legislation consolidated the legal stance set out by the Constitutional Court and extended the application of Article 5.59 of the Administrative Code of the Russian Federation to organizations. This article attempts to analyze the concept of «publicly significant functions», which are key when addressing the issue of bringing commercial organizations to administrative responsibility, and to consider the jurisprudence on this issue.

Keywords: publicly significant functions, citizens' appeals and addresses, administrative liability.

References 3. Sinyugin V.Yu. Administrativno-pravovoj status sub"ektov, osushchestvlyayushchih publichno znachim

  1. Talapina Eh.V. Gosudarstvennoe upravlenie v in-ye funkcii // Vestnik Omskogo universiteta. Seriya «Praformacionnom obshchestve (pravovoj aspekt). M.: ID vo». Vypusk № 2 (39). 2014. S. 81–85. «Yurisprudenciya», 2015. 4. Sovremennye problemy organizacii publichnoj

  2. Zanin T.V. Problemy sootnosheniya polozhenij vlasti: Monografiya / Ruk. avtorskogo koll. i otv. st. 5.59 KoAP RF i ponyatiya «publichno znachimye redaktor – d.yu.n., professor S.A. Avak'yan. M.: Yusfunkcii» // Kriminalist". № 2 (15). 2014. S. 77–79. ticinform, 2014.

Контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений граждан коммерческими организациями 121

5. Hramcovskaya N.A. Rasshirenie sfery primeneniya Zakona ob obrashcheniyah grazhdan // Deloproizvodstvo i dokumentooborot na predpriyatii. № 7. 2013.

S. 16–23.

  1. Otvetstvennost' rukovoditelya upravlyayushchej kompanii za narushenie poryadka rassmotreniya obrashchenij grazhdan. http://kostromskoy.kst.sudrf.ru/ modules.php?did=36&name=press_dep&op=3 (data obrashcheniya 06.07.2016).

  2. Postanovlenie Sakskogo rajonnogo suda Respubliki Krym ot 09.03.2016 g. № 5-291/2016.

  1. Reshenie Kirovskogo rajonnogo suda g. Permi ot 26.03.2015 g. № 11-103/2015.

  2. Postanovlenie Nizhegorodskogo oblastnogo suda ot 05.05.2016 № 4a-620/2016.

  3. Reshenie Kirovskogo rajonnogo suda g. Kazani ot 26.02.2016 g. № 12-171/2016.

  4. Apellyacionnoe opredelenie Sudebnoj kollegii po administrativnym delam Tverskogo oblastnogo suda ot 02.03.2016 g. po delu № 33A-1021/2016.

  5. Postanovlenie mirovogo suda uchastka № 5 Sovetskogo rajona goroda Nizhnego Novgoroda ot 16.06.2016 g. № 5-341/16.